论发展中的挪用公款罪
2005-8-5　【大 中 小】
　　「内容提要」挪用公款罪属于司法实践中比较常见的罪名之一，但是对挪用公款罪的演变历程却鲜为人“写”。本文试图以挪用公款罪的沿革为切入点，以挪用公款罪的发展为主线，重在考察挪用公款罪的孕育、诞生和完善三个阶段，全方位、深层次地展示挪用公款罪的过去、现在与未来，旨在更好地指导司法实践。

　　「关键词」 挪用公款罪，孕育，诞生，完善

　　挪用公款的行为是否构成犯罪，所构成的是什么罪，以及如何正确地理解与运用相关规定，在我国刑法史上经历了一个逐步发展和逐步完善的过程，全面了解这一发展演变的进程，对于正确理解和掌握挪用公款罪，是非常有帮助的。

　　一、孕育阶段

　　挪用公款罪，是从贪污罪逐步分离出来的一种新型的职务犯罪。其行为特征的表述（现称“罪状”）在我国古代刑律中有所体现。早在唐代就有禁止官吏挪用官物之规定，在《唐律》中确定“私借官物”、“私贷官物”、“假请官物”等行为，以贪污论处。例如，《唐律·疏议》有这样的规定：“监临主守之官，以所监临主守之物，谓衣服、毯褥、帷帐、器玩之类，但是官物，私自借，若将（持以）借人，及借之者，各笞五十；过十日，计所借之物，准坐赃物减二等，罪止徒二年。”又如，唐代《永徽律·既库篇》规定：“诸假请官物，事迄十月不还者，笞三十；十日加一等，罪止一百杖，私服用者，加一等。”此后，宋明清等王朝也仿效唐律，对 “私借官畜”、“私贷官物”、“私借钱粮”、“乘官马船车载私物”等行为规定以罪论。例如，明朝的《大明律》规定“凡因公差，应乘官马、车、驼等者，除随身衣杖外，私驮物不得过十斤。违者，五斤笞十，第十斤加一等，罪止杖六十；其乘船车者，载物不得过三十斤。违者，十斤笞十，第二十斤加一等，罪止杖七十。家人随从者，皆不坐。若受寄私载他人物者，寄物之人同罪。其物并入官。当该司官，知而纵容者，与同罪；不知者，不坐。若应合迎运家小者，不在此限。” 清朝1911年颁布的《大清新刑律》第391条、第392条把挪用公物类的行为规定为侵占罪，且处刑较重。由此可见，古代封建国家对官吏利用职权私自挪用借用公物的行为以图利罪论处，惩治较为严厉的[1].在解放前的革命根据地时期，也出现过对挪用公款行为处罚的规定，不过仍是将挪用公款行为作为贪污罪的一种表现形式来追究刑事责任。例如，1933年中华苏维埃中央执行委员会训令第26号《关于惩治贪污浪费的行为》中规定：“凡挪用公款未私人盈利者以贪污论罪。”1939年，《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》第3条规定：“擅移公款，作为私人营利者”，以贪污罪论。1943年的《晋察冀边区惩治贪污条例》第3条规定“挪用公有财物营利者，擅自动用或处分所保管之公共财物者”构成贪污罪[2].

　　解放后，党和国家统一了全国的政策法律。在50年代“一打三反”和后来的“五反”运动中，仍沿用了新民主主义革命时期红色政权的司法制度，将挪用公款、公物行为以贪污罪论。新中国第一大案——“刘青山、张子善”挪用抗美援朝、修建运河等专用粮款犯罪，就是以贪污罪被判出死刑。在一些中央文件中也有所体现： 1956年2月份，国务院《关于贯彻侨汇政策的命令》以及内务部、财政部1962年颁布的《优抚、社会救济事业费管理使用暂行办法》规定，挪用侨汇和优抚、社会救济事业费的，以贪污罪论处[3].但是，毕竟在那种物质相对贫乏、计划经济完全占主导地位的年代里，挪用公款的行为虽然在客观上的确存在，但对其社会的危害性并不大，事实商发生的这类案件也极少。基于这种特定年代的背景，立法者认为没有必要动用刑法来解决，多是由行政主管部门按违反财经纪律处理，于是1963年11月8日中央只监委下发了《关于五反运动种对贪污盗窃、投机倒把问题的处理意见的报告》，报告指出：“长期借用或挪用公款，是违反财政制度的行为，应当令其检查，不要视为犯罪。”但在这之后，国家金融行业政策出现相应调整，这与金融行业掌握或经手国家大量公款相关联，1972年，国务院颁发的《中国人民锒行出纳制度》规定：“严禁挪用库款和以白条抵作库款。凡管理人员私自动用库款即以贪污论处。”另外，国务院还颁发了《金银管理条例》、《国家金库条例》均做出类似地规定，以及中国工商银行《关于中国工商银行系统工作人员经济违法犯罪案件的处理意见》规定：“挪用银行各项费用用款，供个人使用，超过6个月不还或挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。私自动用银行库款、营业款和金银的，从动用时起，就以贪污论处。”

　　我国刑法典自1954年起草至1963年的33稿，历次稿本中均未规定挪用公款罪。1979年，全国人大法制委员会以第33稿为基础，开始起草新的刑法草案，与第33稿比较，刑法草案增设了挪用特定款物罪，关于增设这一罪名的原因，根当时参加立法工作的中国人民大学高铭暄教授回忆，正值全国某些地区发生了严重的挪用国家拨放的救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，对人民群众的利益造成了极大损害。这样，全国人大法制委员会在1979年刑法草案中增设了挪用特定款物罪，但是仍未规定一般的挪用公款罪。尽管有些学者主张，挪用特定款物罪不仅包括单位挪用特定款物归单位使用，而且包括个人挪用特定款物归个人使用，但多数学者认为，挪用特定款物罪的立法原意，仅限于有关人员以单位名义将救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物挪用于其他公用事项。后一种观点为刑法学界和司法界普遍赞同和接受。高铭暄教授在阐述1979年《刑法》第126条的立法原意时指出：“国家拨放的救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，体现党和国家对人民群众、特别时灾区人民的热情关怀；这些款物对于保障人民群众生命财产安全，安定人民群众正常生活，恢复生产，重建家园，起着重大作用。为此必须专款专用，不允许在任何借口下予以挪用，否则便是对人民的犯罪。”[4]因此，1979年《刑法》第126条规定的就是挪用特定款物罪，不包括一般挪用公款罪。

　　但是，自1978年党的十一届三中全会以后，在国家提出“以经济建设为中心，改革、开放、搞活”的基本国策的指引下，我国商品经济得到迅猛地发展，与之相随的是经济领域内发生的违法犯罪的现象越来越突出。一些人利用手中的权力，大肆挪用巨额公款供本人或者亲友进行营利或从事非法活动，严重地破坏了社会主义经济秩序，在人民群众中造成极为恶劣的影响。针对这种情况，全国人大法制委员会于1982年起草了《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定（草案）》（下称《补充规定（草案）》），将一般挪用公款行为规定为犯罪行为，并于同年8月27日由中共中央办公厅转发。《补充规定（草案）》第3条规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过6个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”但是，这一规定并没有正式公开实施，只是作为一种内部参考材料，正如中共中央办公厅转发的按语所言：“其中现行刑法不认为是犯罪，在这个《补充规定（草案）》通过立法手续公布施行以前不便执行的，可暂不执行。”[5]据此，上述《补充规定（草案）》之规定实际上只是表明一种立法意图，因没有经立法程序制定，不是具有法律效力的法律文件，因而在实践中难以作为办案的依据，问题仍然没有得到有效地解决。此文章“论发展中的挪用公款罪”浏览地址：http://www.jstylaw.com/xsfzzl/nygkz/2347.html，更多关于南京离婚律师案例、南京刑事律师案例文章请到http://www.jstylaw.com/xsfzzl/nygkz/阅读查看！