目前流行的几部新刑法论著，对于滥用职权罪的概念和特征的诠释，尚有许多值得商榷的地方。本文试图从下列问题人手，给予滥用职权罪一些新的解释。不当之处，敬请方家指正。

一、滥用职权是否包含超越职权

有人认为：根据<现代汉语词典>的解释，滥用职权当指胡乱地、过度地使用职权。所谓胡乱地使用职权，是指在其职权范围内，不正确地使用职权。所谓过度地使用职权，是指不正确地使用职权已经超出其所拥有的职权范围，也即超越了职权，使用职权过了头。①有人进而断言，逾越职权，也就是狭义上的滥用职权。②对此，本人不敢苟同。

首先，从立法发展的历程看，滥用职权和超越职权分别表示两种不同的行为。1956年11月《中华人民共和国刑法草案(草稿)》即将滥用职权和逾越职权作为两个罪名分别加以规定。1978年12月《中华人民共和国刑法草案(修改稿)》则将滥用职权、逾越职权并列规定于同一法条。1989年4月通过的《中华人民共和国行政诉讼祛》第五十四条第(二)项，又将滥用职权和超越职权列为人民法院判决撤销或者部分撤销具体行政行为的两种法定情形。1995年8月《中华人民共和国刑法（修改稿）》进而规定：国家工作人员“超越权限，任意决定无权决定的事项，危害国家和人民利益，情节严重的”；“滥用职权，违法处理公务，危害国家和人民利益，情节严重的”，分别构成犯罪。上述情况表明，长期以来，我国立法机关都是将滥用职权和超越职权视为两种不同的行为来对待的。

其次，从法律特征看，滥用职权和超越职权之间界限分明。它主要表现在以下三个方面：一是前提不同。滥用职权以行为主体有资格行使该项权力为前提，而超越职权则以行为主体没有资格行使该项权力为构成要件。滥用职权，不论是胡乱地使用职权，还是过度地使用职权，均以国家机关及其工作人员有资格行使该项权力为前提。而超越职权，却是国家机关及其工作人虽超越自己的职务范围，去处理自己根本没有资格处理的事项，纯属越俎代庖。可见，滥用职权与超越职权适合根本的区别，就在于行为主体有无相应的权力能力，即主体资格。二是表现形式不同。虽然，滥用职权与超越职权都是不正确地行使权力，在实质上都是违法的行为。但是，由于滥用职权是在职务范围内行使权力，因而在形式上一般是合法的；超越职权则是超越其职务范围行使权力，因而在形式上就是违法的。③换言之，滥用职权属于隐性违法行为，超越职权属于显性违法行为；相对来说，显性违法行为容易被识破、抵制和纠正，因而国家机关及其工作人员，通常不敢明目张胆地超越职权，为所欲为。这或许是刑法没有设立超越职权罪的一个缘由。三是法律后果不同。由于滥用职权行，为披着“合法”的外衣，因而在该行为生效以后，非依法定律序撤销之前，通常具有确定的拘束力，相对人负有服从的义务。而越权无效是行政法的一项基本原则，因而超越职权的行为自始至终没有任何法律效力，相对人不仅没有服从的义务，反而有抵制的权利。

其三，从法制统一的要求看，滥用职权与超越职权的概念不宜肘分时合。法制统一当然包括一些重要法律概念之内涵和外延的统一。虽然，某些法律专业术语 (例如拘留)可以通过添加构词成分或句法成分进行修饰、限制，使之在各个部门法中产生不同韵含义。但是，滥用职权一语，却不能截然划分为行政法意义上的滥用职权(通称行政滥用职权)和刑法意义上的滥用职权。因为，违法与犯罪之间虽有量和质的区别，却没有不可逾越的鸿沟。行政滥用职权之社会危害性只要达 到相当严重的程度，即致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失时，就可以定罪处罚。鉴于<中华人民共和国行政诉讼法)已经赋予滥用职权和超越职权以不同的含义，许多有识之士曾经建议，在刑法中同时增设滥用职权罪和逾越职权罪。但立法机关适合终没有采纳该建议。这并不意味着滥用职权罪的罪状中已经包含了超越职权行为，或者滥用职权一语在刑法和行政法中已经具有不同的含义，因为这样分解滥用职权—语， 势必导致逻辑上的混乱，破坏社会主义法制的统一。

既然滥用职权不能包含超越职权，那么，刑法为什么不同时增设滥用职权罪和超越职权罪？本人认为，这不是立法机关的疏忽，而可能基于以下考虑：超越职权的行为尽管形形色色，但其中足以产生严重社会危害性，真正需要动用刑罚予以制裁的，必将越来越少。这些“少量”行为，主要是一些非法限制；剥夺公民人身自由权利的行为，它完全可以直接以非法拘禁、非法搜查、非法侵人他人住宅等等罪名定罪处罚。

或许有人会说，刑法第四百零七条和四百一十条不是仍然包含了超越职权的内容，而又属于滥用职权罪的特别规定吗?对此，本人认为，即使它们仍然包含超越职权的内容，也只能视为特别法的规定，而不宜据此对刑法第三百九十七条规定的普通滥用职权罪作出扩张解释。

二、滥用职权是否等于滥用自由裁量权

目前，行政法学界普遍认为，滥用职权是自由裁量权范围内的一种违法形式。④对此，本人亦不敢苟同。因为，任何国家机关的职权，都是由自由裁量权和非自由裁量权两部分构成的，两部分职权都存在被滥用的可能。例如，刑法第二百四十五条规定：司法工作人员滥用职权，犯非法搜查、非法侵入他人住宅罪的，从重处罚；第二百五十四条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处……。”其中滥用职权显然都不能限制解释为滥用自由裁量权。如果将滥用职权限制解释为滥用自由裁量权，那么，现实生活中可能发生的许许多多滥用非自由裁量权的行为将处于失控状态，无法通过行政复议、行政诉讼或刑事诉讼等途径加以救济和监督。例如，行政机关对没有违法事实或者违法事实不清的人实施行政处罚，行政机关对没有法定义务的人设定义务等等，显然不是滥用自由裁量权，却不能不说是滥用职权。

三、滥用职权是否包含故意放弃职守

在刑法修订过程中，适合高人民检察院刑法修改研究小组和部分学者曾经多次建议：缩小玩忽职守罪的内涵，从中分离出滥用职权罪和(故意)放弃职守罪。⑤也有个别学者建议：取消玩忽职守罪，而代之以滥用职权、故意不履行职责、过失逾越职权、过失不履行职责四个罪名。⑥但立法机关没有采纳上述建议。但这并不意味着故意放弃职守或故意不履行职责属于法无明文规定不为罪，而只是说明：故意放弃职守已经被其他犯罪吸收。那么，故意放弃职守究竟被什么犯罪吸收?是滥用职权罪，还是玩忽职守罪?

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